一季度中国宏观杠杆率继续下行,应抓住改革窗口期

币游国际网

2021-05-21

三、关注地方政府债务风险  我国地方政府隐性债务问题由来已久,对其化解过程既需要严肃政治纪律和政治规矩,坚决遏制增量,妥善处理存量,也需要继续改革财政制度安排,为地方政府的合理支出提供稳定的资金来源。 地方政府债务的存在有其必然性和必要性,不能一味要求降低债务规模,而是要在符合我国经济发展规律的基础上“增强风险防控,增强财政可持续性”。   对于地方政府的显性债务,《意见》要求“健全地方政府债务限额确定机制,一般债务限额与一般公共预算收入相匹配,专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配”。

更为重要的是在长期上要“完善以债务率为主的政府债务风险评估指标体系,建立健全政府债务与项目资产、收益相对应的制度,综合评估政府偿债能力”,并“健全地方政府债务信息公开及债券信息披露机制”。

  从宏观上看,债务本身并非越少越好,债务风险与债务所对应的资产质量直接相关。

只要资产的规模和质量有保证,债务风险就是可控的。 中国当前地方政府债券的信息披露和信用评级尚不完善。

相比于美国市政债发行时普遍都有数百页的发行说明书,我国地方政府债券相关的信息披露文件一般仅有十多页,相关的债券评级报告也不过三十页左右,披露的信息极为有限。   我国尚未编制出各省级地方政府的资产负债表,缺乏最为关键的资产负债规模与结构、债务负担规模和财政风险等相关信息。 地方政府债券无论是发达地区还是欠发达地区目前全部是AAA的最高信用评级,地方债最大的风险溢价尚不到%,且不同省份之间的差距非常小,无法体现出地方政府偿债能力和信用风险的差别。 加强风险评估体系建设和地方政府信息披露是发展地方政府债券市场,规范地方政府融资来源“前门”的关键。   从地方政府债券的付息负担来看,目前地方债利率与国债利率接近,5年期地方债的到期收益率基本处于%~%之间。

2019年和2020年地方债的付息规模分别为6567亿元和7963亿元,我们估算的加权平均利率基本都在%左右。 根据财政部公布的数据,2019和2020年地方公共财政支出总额分别为万亿和万亿元。 付息支出目前仍不构成地方政府财政开支的压力。

  从地方政府债券的还本负担来看,目前还本的压力也有限。   第一,地方债的发行期限和剩余期限近年来都有所上升。

2018~2020年地方债余额的剩余期限分别为年、年和年。 债券久期的拉长有利于缓解地方政府近期的还本负担。

  第二,地方债发债规模不断扩大,其中再融资债券规模也占有很大比例。

2018~2020年地方债共发行了万亿、万亿和万亿元,其中再融资债券占比都较高,分别为48%、30%和42%。

目前中国还处于地方政府债务规模扩张的时期,债务发行规模较大,债务余额不断上升。

2019和2020年这两年,地方政府债务还本金额分别为万亿和万亿元,其中用新发行再融资债券担负了万亿和万亿元,财政资金仅负担了1668亿和2649亿元,占地方公共财政支出的比例很小。

  虽然当前地方政府债务还本付息的压力并不算大,但仍有两方面风险值得关注。   一是地方政府隐性债务的风险。 对地方政府隐性债务的范围界定存在分歧,相关数据来源也有限,导致不同学者以及国际机构对我国地方政府隐性债务规模的估算存在着较大差别。 2011年和2013年两次审计报告中所显示的2010年末和2013年6月末地方政府总债务(包括显性债务和隐性债务)规模分别为万亿和万亿元,分别占到同期GDP的26%和32%,这部分债务于2018年末已基本转换为地方政府债券。

  国际货币基金组织(IMF)创造了政府增扩(augmented)债务这一口径来估算中国政府的真实总债务,包括显性债务、融资平台债务与专项建设基金和政府引导基金的加总。 2018和2019年这一口径下的地方政府隐性债务为万亿和万亿元,分别占当年GDP的40%和43%。

  《意见》专门提到了要“防范化解地方政府隐性债务风险”。 要求“把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩,坚决遏制隐性债务增量,妥善处置和化解隐性债务存量”。

这是化解财政金融风险的关键,要“严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务”,重点在于“清理规范地方融资平台公司,剥离其政府融资职能,对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算”。

  我们认为对地方政府融资平台的清理整顿极为关键,既不可放纵默认,也不可操之过急;既要坚决遏制增量,保证债务存量平稳下降,也要严格控制风险,避免处置过程中次生风险的增加。 由于地方政府融资平台常年被资本市场投资者视为有地方政府的隐性担保,对这类风险的认识不足,长期存在着平台债信仰,对这部分风险的化解也需循序渐进。 化解这部分风险的重点在于:一是严格控制“增量”,坚决控制风险继续积累;二是转变融资平台职能,剥离其政府融资性质;三是通过发展市场化、法制化机制来处理存量债务,并保护债权人合法权益。